Начелото на сервисна ориентација од законот за општата управна постапка низ призмата на конкретен управен спор за експлоатација на минерални суровини

Воведни напомени

            Во оваа анализа е опфатена Пресудата У.6.бр.575/2019 на Управниот суд од март 2020 година (во натамошниот текст: Пресуда) со која се реши управниот спор кој се водеше помеѓу:
ЕУРОМАКС РЕСОУРЦЕС ДОО Скопје (во натамошниот текст: Концесионер) и
Државната комисија за одлучување во управна постапка и постапка од работен однос во втор степен (во натамошниот текст: Второстепена комисија).

Предмет на управниот спор беше Решението УП.број 0810-102 на Второстепената комисија. Со него се одби претходно вложената жалба на Концесионерот против првостепено решение на Министерството за економија. Со тоа првостепено решение, пак, Министерството за економија одби барање за издавање на дозвола за експлоатација на минерални суровини.  
Оттука, станува збор за еден исклучително комплексен управен спор. Нему му претходеа првостепена и второстепена управна постапка кои се однесуваа на дозвола за експлоатација на минерални суровини на што, согласно законската рамка, претходеше стекнување на концесија за експлоатација на минерални суровини.[1] За полесно разбирање на развојот на настаните, покрај нивен наративен опис, во продолжение е понуден и сликовит приказ.
Пресудата е значајна поради тоа што Управниот суд, во еден ваков предмет од комплексна природа, врши непосредна примена на начелото на сервисна ориентација од Законот за општата управна постапка (во натамошниот текст: ЗОУП).[2] Дополнително, Управниот суд нуди едно широко толкување на одредбите од ЗОУП со кои се уредува претходното (прејудициелното) прашање. Освен тоа, Пресудата служи и како позитивен пример поради деталното образложение содржано во неа. Најмногу внимание ќе обрнеме на начинот на кој Управниот суд го применува начелото на сервисна ориентација.

Позадина: фактичка состојба која претходеше на управниот спор

            Позадината на овој управен спор ја согледуваме преку детално проучување на образложението на Пресудата.
            Најнапред, Концесионерот се здобил со две концесии за експлоатација на минерални суровини на два различни, но соседни локалитети. Едната концесија била добиена во 2012 (во натамошниот текст: Концесија „А“), а другата во 2015 година (во натамошниот текст: Концесија „Б“).[3] Овие концесии се однесувале на бакар и злато како металични минерални суровини. Имајќи предвид дека концесиите се однесувале на металични суровини, согласно членот 54 од Законот за минерални суровини,[4] Концесионерот бил должен во рок од 4 години од денот на склучувањето на договорите за концесија да поднесе барања за дозвола за експлоатација на минерални суровини до Министерството за економија. Неподнесувањето на вакво барање, пак, би значело основ за едностран раскин на договорите за концесија, согласно членот 51 од Законот за минерални суровини (став 1, алинеа 8).
            Додека сѐ уште траел рокот од 4 години за поднесување на барање за дозвола за експлоатација на Концесија „А“, Концесионерот, ценејќи дека се исполнети законските услови во јануари 2016 година до Владата поднел барање за спојување на двете концесии. Според членот 61, ставови 1 и 2[5] од Законот за минерални суровини спојување на концесии се дозволува ако се исполнат следниве услови: (*) концесиите се соседни; (*) концесиите се простираат нсто наоѓалиште; (*) концесиите го имаат истиот носител/сопственик; (*) концесиите се однесуваат на ист вид минерална суровина. Спојувањето го дозволува Владата по претходен предлог за спојување од Министерството за економија. Ако концесии се спојат, новата концесија ќе трае колку што траела пократката од двете концесии. Во случајов, Министерството за економија дало предлог за спојување на концесиите до Владата за помалку од 30 дена од денот кога барањето било поднесено. Владата не донела одлука повеќе години.
            Во јули 2016 година, додека сѐ уште чекал одлука за спојување на Концесиите „А“ и „Б“, Концесионерот до Министерството за економија поднел барање да се издаде дозвола за експлоатација на минерални суровини на Концесија „А“. Ова барање било дополнето во март 2017 година. Министерството за економија дури во 2019 година (речиси три години подоцна) донело решение со кое го одбило барањето за дозвола за експлоатација за Концесија „А“. Основна причина за одбивање на барањето било тоа што Концесионерот не ја приложил целата потребна документација (согласно Законот за минерални суровини) кон барањето. Против ова решение Концесионерот поднел жалба до Второстепената комисија. Концесионерот ја втемелил својата жалба, меѓу другото, на два основни столбови:

барањето не требало да се одбие поради тоа што кон него не се приложени сите потребни документи, имајќи предвид дека неприложувањето на дел од нив не е вина на Концесионерот
имено, дел од документите кои треба да се приложат кон барањето се прибавуваат од други јавни органи
Концесионерот навремено ги побарал респективните документи од соодветните јавни органи, но сѐ уште не ги добил;
Министерството за економија требало да ја прекине постапката за издавање на дозвола за експлоатација сѐ додека Владата не одлучи за барањето за спојување на двете концесии
повторно во контекст на доставувањето на документи кон барањето, постапката треба да се прекине бидејќи зависно од (не)дозволувањето на спојувањето на Концесијата „А“ со Концесијата „Б“, документацијата која Концесионерот треба да ја достави ќе се разликува
на пример, елаборатите проектите и другите слични документи ќе бидат различни, зависно од тоа дали се однесуваат само на Концесијата „А“ или пак ќе го опфаќаат подрачјето на двете концесии, откако тие ќе се спојат.

Второстепената комисија не ја прифаќа ваквата жалба на Концесионерот и донесува решение во полза на Министерството за економија.
            Против решението на Второстепената комисија е изјавена тужбата со која се покренува управниот спор кој во оваа пригода се обработува. Управниот суд во Пресудата зазема поинакво становиште од Второстепената комисија и ја поништува нејзината одлука.
            Целиот процес опишан погоре, за полесно разбирање, е прикажан на илустрацијата во продолжение:

Пресудата и резонирањето на Управниот суд

            Како што беше начнато, Пресудата на Управниот суд го поништува решението на Второстепената комисија. Иако Управниот суд нуди повеќе аргументи зошто е погрешно применето материјалното и процесното право, но и зошто Второстепената комисија погрешно ја утврдила фактичката состојба, во оваа прилика ќе се задржиме на две есенцијални одредби чие толкување Управниот суд го врши. Тоа се одредбите од:     

членот 9 во кој е стипулирано начелото на сервисна ориентација на јавните органи и
членот 95 во кој се уредува институтот на претходно (прејудициелно) прашање.

Членот 9 гласи: „Кога јавните органи решаваат во управни работи, сервисно се ориентирани кон остварувањето на правата и интересите на странките“.
Од членот 95, најзначаен е ставот 1 кој гласи: „(1) Ако јавниот орган што ја води постапката наиде на прашање чие решавање е предуслов за да се одлучи за самата работа, а истото претставува независно правно прашање за чие решавање е надлежен суд или некој друг јавен орган (во натамошниот текст: претходно прашање), јавниот орган што ја води управната постапка ја прекинува постапката додека не се реши претходното прашање и за тоа ја известува странката.“
Управниот суд поаѓа во својата интерпретација од начелото на сервисна ориентација.
Според него, Министерството за економија не требало да го одбие барањето за експлоатација на Концесионерот поради тоа што тој не ги доставил во прилог на барањето сите документи што Законот за минерални суровини ги пропишува. Имено, дел од документите кои Концесионерот не ги доставил се издаваат од други јавни органи во државата, а тој за нив поднел соодветни барања. Оттука, Концесионерот како подносител на барањето до Министерството за економија ја исполнил својата обврска за прибавување на наведените документи. Поинаку речено, не е вина на Концесионерот тоа што другите јавни органи не ги издале документите кои тој ги побарал навремено, па така тој не можел ниту да ги приложи кон барањето за експлоатација поднесено до Министерството за економија. Напротив, според Судот, Министерството за економија како надлежен орган за спроведување на договорот за концесија требало преку Владата да побара образложение од другите јавни органи зошто тие не постапуваат по барањата за издавање на документи на Концесионерот. Ваквата интерпретација на Управниот суд би можело да се оквалификува дури и како револуционерна.
Зошто? Бидејќи Управниот суд му дава нова практична димензија на начелото на сервисна ориентација; имено, начелото на сервисна ориентација не е само флоскула според која службените лица од јавниот орган кој ја води постапката имаат коректен однос спрема странката (во корелација со другите начела, а особено начелото на активна помош на странката) туку тоа подразбира и активна комуникација и соработка помеѓу повеќе јавни органи.
Имено, во бројни материјални закони и подзаконски акти се предвидува дека кон извесно барање со кое се поведува управна постапка физичкото/правното лице е должно да приложи соодветни документи (докази) кои ги прибавува од друг јавен орган. Со други зборови, за да се добие еден управен акт, често како предуслов се јавува друг претходно издаден управен или реален акт. Во ваквите случаи, според даденото толкување на Управниот суд, јавниот орган кој одлучува не треба веднаш да го отфрли/одбие барањето на странката само поради фактот што таа не ги приложила кон него сите документи (докази) кои се задолжителни согласно законите и/или подзаконските акти. Напротив, јавниот орган кој го примил барањето треба, доколку му е дадено до знаење од странката, да провери дали навистина таа ги побарала документите (доказите) кои недостасуваат од другите јавни органи навремено пред да го поднесе барањето. Доколку странката ги побарала соодветните документи (докази), но не ги добила навремено, јавниот орган кој го прима барањето треба да се обиде преку службена комуникација со надлежните органи да го обезбеди нивното издавање. Особено кога странката морала да го поднесе барањето до даден датум поради постоење на преклузивни рокови.
За полесно разбирање на оваа интерпретација, ќе дадеме два хипотетички примери:

Пример 1: Дадена е концесија за изградба на градба од прва категорија. Градбата мора да се заврши до 2024 година. Според прописите за градење и прописите за заштита на животната средина, за Министерството за транспорт и врски да одобри градба од прва категорија многу често е потребно претходно Министерството за животна средина и просторно планирање да одобрило (со свое решение) студија за влијанието врз животната средина. Носителот на концесијата ја поднел својата студија за влијанието врз животната средина до Министерството за животна средина и просторно планирање уште во 2021 година, но и после долг временски период не добил решение со кое таа се одобрува. Во таков случај, за да не ги пропушти своите рокови пропишани со концеискиот договор, тој би требало да може да поднесе барање за одобрение за градба до Министерството за транспорт и врски без решението со кое се одобрува студијата за влијанието врз животната средина. На Министерството за транспорт и врски ќе му образложи, во самото барање, дека и покрај навременото изработување на студија за влијание врз животната средина, таа сѐ уште не е одобрена. Понатаму комуникацијата продолжува помеѓу двете министерства.
Пример 2: Секоја година Министерството за образование и наука објавува Конкурс за доделување стипендии на редовните студенти запишани на додипломски студии од прв циклус на јавните и приватните универзитети во државата. Кон пријавата од студентите, согласно досегашните конкурси, се бара тие да приложат уверенија за положени испити издадени од нивните факултети. Во ваков случај, ако студентот се пријавил на конкурсот за студенти без респективното уверение, а има доказ дека навремено го поднел барањето за негово издавање до својот факултет, Министерството за образование и наука не треба да ја отфрли неговата пријава. Напротив, Министерството за образование и наука треба да се обрати до конкретниот факултет со цел да го побара уверението за положени испити на студентот. Тоа, всушност, би било и во согласност со ЗОУП чиј член 56, став 1 гласи: „Доказите и податоците се смета дека странката со барањето ги има поднесено и доколку за истите службена евиденција води друг орган, а истите органот надлежен за решавање е должен да ги прибави по службена должност по електронски пат […]“. Иако е евидентно дека Министерството за образование и наука не го применува доследно членот 56, став 1 од ЗОУП, земајќи предвид дека сепак преку Конкурсот бара достава на уверенија за положени испити, во контекст на начелото на сервисна ориентација би требало да воспостави комуникација со факултетите тогаш кога тие доцнат со издавањето на своите документи на штета на потенцијалните носители на стипендии (студентите).

            Ваквиот став на Управниот суд треба дополнително да биде разработен од страна на научната и стручната мисла, согледувајќи ги практичните импликации за јавните органи и странките воопшто (не само во постапките кои произлегуваат од Законот за минерални суровини туку воопшто). Во секој случај, позитивно е тоа што Управниот суд дава широко толкување на тоа што во практиката би значело начелото на сервисна ориентација, а со тоа ги става и странките во поповолна позиција.
            Второ, што се однесува на примената на членот 95 од ЗОУП во кој се уредува инстутотот претходно (прејудициелно) прашање, Управниот суд заклучува дека во конкретниот случај спојувањето на концесиите (за кое одлучува Владата) е претходно прашање во поглед на издавањето на дозвола за експлоатација (за кое одлучува Министерството за економија). Логиката зад ваквата интерпретација е следната: доколку Владата дозволи спојување на концесиите, барањето за издавање за дозвола за експлоатација ќе се прошири и ќе се однесува на обете концесии чиј носител е Концесионерот. Доколку повеќе што, како што констатира Управниот суд, Владата за спојувањето на концесиите одлучува по претходен предлог на Министерството за економија – а таков предлог веќе бил даден. Со други зборови, Министерството за економија во случајот постапува контрадикторно: од една страна предложило до Владата спојување на концесиите, а од друга страна не ценело дека треба да ја прекине постапката за издавање на барање за експлоатација додека Владата не постапи по неговиот предлог.
            На овој начин Управниот суд поставува високи стандарди за работата на управните и воопшто јавните органи кога одлучуваат за правата и правните интереси на странките. Ваквиот пристап треба да се задржи како во постапките кои произлегуваат од Законот за минерални суровини, така и во другите постапки. Исто така, ваквиот пристап треба да го задржи и Вишиот управен суд кога одлучува во управни спорови во втор степен.

Заклучни согледувања

            Несомнено е дека Законот за минерални суровини е мошне комплексен и од него можат да произлезат бројни спорови помеѓу јавните органи и концесионерите на минерални суровини, особено кога паралелно се водат повеќе управни постапки за истите концесии. Сепак, Управниот суд со обработената Пресуда поставил високи стандарди како треба да се толкува и аплицира ЗОУП при пополнувањето на празнините кои не се уредени во Законот за минерални суровини. Тука особено се алудира на широкото толкување како треба да се применува начелото на сервисна ориентација од ЗОУП, но и во поглед на примената на институтот претходно (прејудициелно) прашање. Образложениот приод на Управниот суд во овој предмет треба да се задржи и во иднина, како од страна на советите во рамките на Управниот суд, така и од страна на Вишиот управен суд. На подолг рок, пак, тој треба да служи како пример за унапредување на работата на јавните органи и подобрување на положбата на граѓаните (и правните лица) vis-à-vis администрацијата.




[1] Кога станува збор за експлоатацијата на минерални суровини, според одредбите на Законот за минерални суровини еден субјект треба најнапред да добие концесија за експлоатација, а дури потоа да побара дозвола за експлоатација. Притоа, концесијата и дозволата за експлоатација треба да се однесуваат на истите минерални суровини. 
[2] Службен весник бр. 125/2015.
[3] Според податоците објавени на: https://www.slobodnaevropa.mk/a/%D0%BD%D0%B5%D0%B8%D0%B7%D0%B2%D0%B5%D1%81%D0%BD%D0%BE%D1%81%D1%82-%D0%BE%D1%82%D0%B2%D0%BE%D1%80%D0%B0%D1%9A%D0%B5-%D1%80%D1%83%D0%B4%D0%BD%D0%B8%D0%BA-%D0%B8%D0%BB%D0%BE%D0%B2%D0%B8%D1%86%D0%B0-%D1%88%D1%82%D1%83%D0%BA%D0%B0/30992739.html (посетено на 16.10.2022).
[4] Законот за минерални суровини е прв пат објавен во Службен весник бр. 136/2012, а последните измени и дополнувања се објавени во Службен весник бр. 99/2022.
[5] Членот 61, став 1 од Законот за минерални суровини гласи: „Во функција на рационално и економично истражување или експлоатација на минерални суровини, може да се врши спојување на две соседни концесии кога конвесиите се простираат на исто наоѓалиште за ист тип на минерална суровина“. Членот 61, став 1 од Законот за минерални суровини гласи: „На концесионерот му се дава можност да ги спои концесиите за експлоатација доколку се работи за ист сопственик и ист вид на минерална суровина“.