Правото на вода во Република Северна Македонија

Анализа на проф. д-р Елена Михајлова Стратилати на одлуката со број У.бр.130/2018-1 на Уставниот суд на Република Северна Македонија. 

ВОВЕД
Текстот ја анализира Одлуката на Уставниот суд на Република Северна Македонија У.бр.130/2018 од 8 мај 2019 година, со која се укинува член 33 став 1 и став 4 во делот: „…овите (1) и“ од Законот за снабдување со вода за пиење и одведување на урбани отпадни води. Истата ќе биде образложена во светлото на меѓународното право за правата на човекот односно меѓународно правните правила кои се однесуваат на човековото право на вода. Па така, по краткиот преглед на Одлуката (на правните аргументи и основата на Одлуката), ќе биде направен приказ на меѓународно правната регулатива за правото на вода, а потоа и анализа на Одлуката низ призмата на истите тие меѓународни правила и стандарди.

РЕЗИМЕ НА ОДЛУКАТА
Одлуката на Уставниот суд која е предмет на оваа анализа произлезе од иницијативата на Здружението за здравствена, образовна и социјална помош „САЕД“ – Скопје од 27 февруари 2017 година за оценување на уставноста на член 33 став 1 од Законот за снабдување со вода за пиење и одведување на урбани отпадни води[1] како спротивен на членовите: 8 став 1 алинеја 3; 10; 11; 34 и 39 став 2 од Уставот. Во рамките на постапката за оценување на уставноста, Судот по сопствена иницијатива го вклучи и ставот 4 во делот:„...овите (1) и“ од истиот член.
Во односните одредби од оспорениот Закон се предвидува дека „давателот на услугата има право да го прекине снабдувањето со вода за пиење и одведување на урбаните отпадни води, во случај кога корисникот на услугата и по претходна писмена опомена не ја исполнува обврската за плаќање на надоместокот“ (член 33, став 1) и дека „трошоците за прекинувањето и повторното приклучување ... [во овој случај] паѓаат на товар на корисникот на услугата“ (член 33, став 4).
Во донесувањето на одлуката, Уставниот суд се повика на:
-  Уставот на Република Северна Македонија – член 1 став 1 (според кој Република Северна Македонија е суверена, самостојна, демократска и социјална држава), член 8 став 1, алинеи 1, 3 и 10 (според кои темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија, меѓуостанатите, се: основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, владеењето на правото и уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата и унапредувањето на животната средина и на природата), член 10 став 1 (кој ја гарантира неприкосновеноста на човековиот живот), член 35 став 1 (кој предвидува дека Републиката се грижи за социјалната заштита и социјалната сигурност на граѓаните согласно со начелото на социјална праведност), член 39 став 2 (според кој граѓаните имаат право и должност да го чуваат и унапредуваат сопственото здравје и здравјето на другите), член 54 став 1 (со кој се предвидува дека слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот) и член 56 став 1 (според кој сите природни богатства на Републиката, растителниот и животинскиот свет, добрата во општа употреба, како и предметите и објектите од особено културно и историско значење определени со закон се добра од општ интерес за Републиката и уживаат посебна заштита);
-  Законот за водите[2] според кој водата е добро од општ интерес за Републиката и ужива посебна заштита на начин и под услови утврдени со овој закон;
- Законот за комуналните дејности[3] – членовите 3 и 6 (според кои снабдувањето со вода за пиење, обработка и испорака на технолошка вода, како и одведување и испуштање на атмосферски води се дефинирани како комунални дејности од јавен интерес чии посебни услови и начин на вршење се уредуваат со закон);
-  Законот за снабдување со вода за пиење и одведување на урбани отпадни води  -  членовите: 1; 3 точка 17; 4; 5 и 6 (со кои се утврдуваат предметот за законот; корисниците на услугите; снабдувањето со вода за пиење и одведувањето на урбани отпадни води како дејности од јавен интерес; дефинирањето на дејностите на давателот на услугата за кои тој и корисникот на услугата склучуваат договор со кој се уредуваат меѓусебните права и обврски и, правилата во однос на утврдувањето на цената на водата за пиење и одведувањето на урбаните отпадни води);
-  Законот за облигационите односи[4] - член 17-б (според кој еден од основите за настанување на обврските претставува склучувањето на договорот помеѓу давателот на услугата и корисникот на услугата со кој се уредуваат меѓусебните права и обврски).

Врз основа на анализата на цитираните уставни и законски одредби, Судот оцени дека оспорената одредба од член 33 став 1 и став 4 во делот: „…овите (1) и” од Законот за снабдување со вода за пиење и одведување на урбани отпадни води не е во согласност со уставните норми на кои се укажува во иницијативата и донесе одлука за нејзино укинување.
Имено, тргнувајќи од уставната и законска квалификација на водата како добро од општ и јавен интерес, Судот утврди дека со оспорената одредба со која давателот на услугата може да го прекине снабдувањето со вода за пиење и одведување на урбаните води во случај кога корисникот на услугата и по претходна писмена опомена не ја исполнува обврската за плаќање на надоместокот се повредуваат, односно ограничуваат основните права на човекот и граѓанинот, а тоа е правото на користење на вода како основно средство за живеење, како и достоинственото остварување на правото и должноста на граѓанинот да го чува и унапредува сопственото здравје и здравјето на другите.[5] Оттука, Судот заклучи дека конкретната оспорена одредба не е во согласност со уставно загарантираните основни слободи и права на граѓанинот од членовите 10 и 11 од Уставот (правото на живот и правото на заштита на физичкиот и морален интегритет на човекот, односно правото на заштита од тортура), како и социјалните права од членовите 34 и 39 став 2 од Уставот (правото граѓаните на социјална сигурност утврдено со закон и со колективен договор и нивното право и должност да го чуваат и унапредуваат сопственото здравје и здравјето на другите). Дополнително, Судот истата одредба ја најде за несогласна и со членот 56 став 1 од Уставот според кој водата како добро од општ и јавен интерес ужива посебна заштита, поради што законодавецот не може да го ограничува правото на човекот и граѓанинот на начинот кој е предвиден со неа.
Понатаму, во поглед на испитувањето на согласноста на став 1 од член 33 од оспорениот Закон  со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот (според која владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија), Судот оцени дека „оспорениот став е нејасен и непрецизен и како таков го нарушува принципот на владеењето на правото и правната сигурност на граѓаните“. Имено, од содржината на оспорената одредба „не е јасно како, кога и во каква постапка и форма се дава претходната опомена на корисникот на услугата за да може истиот да ја исполнува својата обврска“; ниту „дали во фазата пред поднесување на писмената опомена, се водела, односно била во тек одредена постапка и дали биле преземени одредени дејствија пред други надлежни органи пред настапувањето на прекинувањето со снабдување со вода кои се предвидуваат во смисла на позитивната правна регулатива“.[6] Со оглед на тоа што (согласно Законот за снабдување со вода за пиење и одведување на урбани отпадни води) давателот на услугата и корисникот на услугата склучуваат договор со кој се уредуваат меѓусебните права и обврски, кој пак (согласно Законот за облигациони односи) е чист облигационо-правен однос, во случај на неисполнување на одредени утврдени обврски на кои странките се согласиле со склучувањето на договорот, надлежност за решавање на неисполнување на договорот има редовен парничен суд, што значи дека е предвидена судска заштита. Оттука, Судот заклучи дека постоењето на оспорениот став само доведува до правна несигурност на граѓаните и истовремено повреда на владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија предвидена во член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот“.
Врз основа на истото образложение Судот по сопствена иницијатива одлучи да го укине и ставот 4 на членот 33 во делот:„...овите (1) и“ од оспорениот Законот.

РЕЛЕВАНТНА МЕЃУНАРОДНА РЕГУЛАТИВА ЗА  ПРАВОТО НА ВОДА
Меѓународната заедница јасно признава дека пристапот до безбедна вода за пиење и санитарни услуги мора да се разгледува во рамката на човековите права. Имено, пристапот до безбедна вода за пиење е основен предуслов за уживање на повеќе човекови права, вклучувајќи го правото на образование, домување, здравје, живот, работа и заштита од сурово, нечовечно или понижувачко постапување или казнување. Исто така, тоа е клучен елемент за да се обезбеди родова еднаквост и искоренување на дискриминацијата.
Универзалното човеково право на вода произлезе од низа необврзувачки и обврзувачки правни инструменти, вклучувајќи ги резолуциите на Обединетите нации и Меѓународниот пакт за економски, социјални и културни права. Тоа е прогресивно право (станува имплементирано со текот на времето во добра вера), но со одредени обврски кои се наменети да бидат ефективни веднаш.Па така, повеќе меѓународни договори за човековите права експлицитно го признаваат и гарантираат пристапот до вода и санитарни услуги како човечко право.[7]
Како и да е, клучните основни документи на меѓународниот систем за човекови права не се повикуваат директно на човековото право на вода, тоа е повеќе имплицитно вклучено и произлегува од обврските за заштита на други човекови права. Така, правото на пристап до вода и санитарни услуги може да се смета за суштински дел од правото на соодветен стандард на живеење, особено затоа што е еден од најфундаменталните услови за преживување. Ова е централната правна основа за ова право. Меѓутоа, правото на вода и санитарни услуги исто така е нераскинливо поврзано со правото на највисок достапен стандард на здравје, правото на соодветно домување и соодветна храна.[8]Правото на живот, исто така може, во одредени тесно дефинирани ситуации да биде релевантно во поглед на пристапот до вода и канализација.[9]

 - Нормативна содржина на правото на вода (клучни аспекти релевантни за случајот) -


Ефективната имплементација на човековото право на вода ќе им го овозможи на физичките лица нивното право на вода во смисла на квалитет, количина, достапност и пристап. Ова е објаснето во дефиницијата што ја дава Комитетот за економски, социјални и културни права, кој го дефинира човековото право на вода како право на „доволна, безбедна, прифатлива, физички пристапна и достапна вода“.
Правото на вода содржи слободи и овластувања. Слободите го вклучуваат правото да се одржува пристап до постојните водоснабдувања неопходни за правото на вода, и правото да се биде слободен од мешања, какви што се, на пример, арбитрарните исклучувања. Спротивно на тоа, овластувањата го вклучуваат правото на систем за водоснабдување и управување кои обезбедуваат еднакви можности за луѓето да уживаат во правото на вода.[10]
Имено, водата и објектите и услугите на водоснабдување мора да бидат пристапни за сите, вклучувајќи ги најранливите или маргинализирани делови од населението[11], правно и фактички, без дискриминација по било која забранета основа.[12] Во делот на пристапноста, пак, правото на вода бара „водата и објектите и услугите на водоснабдување да бидат (економски) достапни за сите“ и никој да не биде лишен од пристап поради неможноста да плати.[13] Државите имаат посебна обврска да ги обезбедат оние кои немаат доволно средства со потребната вода и водоснабдување и да спречат било каква дискриминација по меѓународно забранети основи во снабдувањето со вода и соодветните услуги.[14]
Како таква, рамката за човековите права не обезбедува право на бесплатна вода. Меѓутоа, во определени околности, пристапот до безбедна вода за пиење и санитарни услови можеби ќе треба да се обезбеди бесплатно ако лицето или домаќинството не може да плати за тоа. Ова имајќи на ум дека основна обврска на државата е да обезбеди задоволување на, најмалку, минималните основни нивоа на правото, што вклучува пристап до минимум суштествено количество на вода.
Последователно на сѐ ова: дали е дозволено исклучувањето од услугите на водоснабдување? Додека правото на вода не забранува исклучување од услугите за вода, тоа поставува ограничувања и услови за овие дејствија. Општо земено, исклучувањето мора да се изврши на начин оправдан со закон и мора да биде компатибилно со Меѓународниот пакт за економски, социјални и културни права. Засегнатите лица мора да бидат обезбедени со ефективни процедурални гаранции, вклучувајќи: можност за вистински консултации; навремено и целосно објавување на информации за предложените мерки; разумно известување за предложените дејствија; правни опции и правни лекови; правна помош за добивање правни лекови.[15]
Бидејќи поединецот во никој случај не смее да биде лишен од минималното суштествено ниво на вода, количината на безбедна вода за пиење на која што лицето може да и пристапи може да се намали, но целосно исклучување може да биде дозволено само ако постои пристап до алтернативен извор кој може да обезбеди минимално количество на безбедна вода за пиење и потребна за да се спречи болест. Во оваа смисла, на пример, постои силна претпоставка дека исклучувањата на институциите кои им служат на ранливите групи, како што се училиштата, болниците и камповите за бегалци или внатрешно раселени лица се забранети.
Ако исклучувањето се однесува на неплаќање, капацитетот на лицето да плати треба да се земе предвид пред да се случи фактичкото исклучување. Ова барање, земено заедно со барањето за (економска) достапност, подразбира дека, во одредени случаи, кога поединците не се во можност да платат за вода, властите можеби ќе треба да ја обезбедат бесплатно. Во овој поглед, голем број национални закони ги ограничуваат исклучувањата на услугите за вода, особено оние што се јавуваат како резултат на неможноста на корисникот, а не на неподготвеноста, да плати.

АНАЛИЗА НА ПРЕСУДАТА
Уставниот суд со својата одлука ја укинува оспорената одредба како јасно спротивна на уставно загарантираните права на граѓаните и темелните вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Судот во своето образложение се повикува на правото на вода („правото на користење на вода како основно средство за живеење“), како јавно добро кое е неопходно за одржување на животот и здравјето и е фундаментално за сечие достоинство. Во оваа смисла, иако одлуката не упатува експлицитно на меѓународните договори кои го гарантираат правото на вода, таа е резонатна со експликациите на меѓународното право за правата на човекот според кое „правото на вода мора да биде соодветно за човековото достоинство, живот и здравје“[16]
Дополнително, согласно меѓународните договори кои го гарантираат правото на вода, државите мора да осигураaт дека пристапот до вода и услугите на водоснабдување се обезбедени во контекст на јасни правила. Повредите на правото на вода и санитарни услуги вообичаено се решаваат поефективно онаму каде што уставната и законодавна заштита гарантираат дека тие права директно или индиректно можат да бидат предмет на судска заштита. Во оваа смисла, со укинувањето на оспорената одредба како спротивна на принципот на владеење на правото и правната сигурност на граѓаните Судот го потврдува човековото право на вода како предмет на судска заштита (што е во согласност со барањата на меѓународното право за правата на човекот кое се залага за поефективно решавање на потенцијалните повреди на правото на вода).
Можеме да заклучиме дека Одлуката на Уставниот суд упатува на човековото право на вода, и е во склад со неговото разбирање согласно меѓународното право за правата на човекот. Истовремено нејзиниот главен недостаток е тоа што не се повикува на меѓународните договори ратификувани од страна на Република Северна Македонија кои содржат правила релевантни за пристапот до вода и санитарни услуги. Со ова, Судот ја пропушта можноста ја ги појасни условите под кои пристапот до вода и услугите на водоснабдување може да биде прекинат и (индиректно)[17] да даде насоки за легислативата.
Меѓународните договори се еден од директните извори на правото. Според член 118 од Уставот на Република Северна Македонија, меѓународните договори, ратификувани во согласност со Уставот се дел од внатрешниот правен поредок на Република Северна Македонија. Оваа уставна одредба е имплементирана во член 98 од Уставот, според кој судовите во Република Северна Македонија судат врз основа на Уставот, законите и меѓународните договори ратификувани во согласност со Уставот. Во оваа смисла, низа релевантни меѓународни договори, како на пример Меѓународниот пакт за економски, социјални и културни права (основен во нашиот контекст) се директно применливи во Република Северна Македонија.
Како што видовме погоре, според меѓународните договори за човековите права, кога прекинувањето на водата се врши поради неплаќање на обврски, мора да се следи должното постапување пред исклучувањето и мора да се осигура дека поединците се уште имаат барем пристап до минимално суштествено ниво на вода. Исто така, кога се користат санитарните услуги, прекинот на водата не смее да резултира со одбивање на пристапот до санитарни услови. Повикувајќи се на овие извори, Судот ја имаше можноста (покрај гаранцијата на судската заштита на правото на вода) да ги разјасни и условите под кои снабдувањето со вода може да биде прекинато (заштита од дискриминација, заштита на ранливите делови од општеството, итн.).  Тие пак, би биле корисни насоки за: поефективна судска заштита на правото на вода, подобрување на постојнaта национална легислатива односно усвојување на подобри и поконкретни закони и стандарди за правото на вода и санитарни услуги.
Уставниот суд треба да ја промовира и унапредува употребата на меѓународното право во толкувањето на домашните закони. Во нашиот случај, треба да се осигура дека меѓународното право и јуриспруденција за човековото право на вода се користат во толкување и примена на домашните закони кои го регулираат пристапот до вода и санитарни услуги. Прогресивното судство кое е свесно за врските помеѓу различните човекови права може да даде вистински поттик за унапредување на целиот спектар на економски, социјални и културни права. Конечно, судовите мора да обезбедат дека законите се толкуваат доследно на меѓународните човекови права, како и да ги унапредат сеопфатните цели на достоинството и еднаквоста.


[1] Закон за снабдување со вода за пиење и одведување на урбани отпадни води („Службен весник на Република Македонија“ бр.68/2004, 28/2006, 103/2008, 17/2011, 54/2011, 163/2011, 10/2015, 147/2015 и 31/2016)
[2] Закон за водите („Службен весник на Република Македонија“ бр.87/2008, 6/2009, 161/2009, 83/2010, 51/2011, 44/2012, 23/2013, 163/2013, 180/2014, 146/2015, 52/2016) 
[3] Закон за комуналните дејности („Службен весник на Република Македонија“ бр.95/2012, 163/2013, 42/2014, 44/2015,  147/2015, 31/2016, 64/2018) 
[4] Закон за облигационите односи („Службен весник на Република Македонија“ бр.18/2001, 78/2001, 4/2002, 59/2002, 5/2003, 84/2008, 81/2009, 161/2009, 123/2013 година)
[5] Види точка 5 од Одлуката на Уставниот суд на Република Северна Македонија У.бр.130/2018-1
[6] Ибид.
[7] Пристапот до вода и санитарни услуги е, на пример, експлицитно наведен во Конвенцијата за елиминирање на сите форми на дискриминација на жената од 1979 (член 14 (2)); во Конвенцијата за правата на детето од 1989 (член 24 и 27 (3)) и Конвенцијата за правата на лицата со попреченост од 2006 (член 28).
[8] Види Генерален Коментар бр. 6 (1995), Генерален Коментар бр.14 (2000) и Генерален Коментар бр. 15 (2002) на Комитетот за економски, социјални и културни права во однос на толкувањето на членот 11 (1) – право на соодветен стандард на живеење, и членот 12 (1) – правото на највисоко достапен стандард на здравје на Меѓународниот пакт за економски, социјални и културни права. Исто така, види и Жалба бр. 27/2004 пред Европскиот комитет за социјални права (Европски центар за права на Ромите против Италија, Одлука од 7 декември 2005) во однос на толкувањето на правото на соодветно домување од член 31 (1) на Ревидираната Европска социјална повелба.
[9] Види Генерален Коментар бр. 6 (1982) на Комитетот за човекови права
[10] Генерален коментар бр. 15 на Комитетот за економски, социјални и културни права, параграф 10.
[11] Додека правото на вода се однесува на секого, државите членки треба да посветат посебно внимание на оние поединци и групи кои традиционално се соочуваат со потешкотии во остварувањето на ова право, вклучувајќи ги жените, децата, малцинските групи, домородните народи, бегалците, барателите на азил, внатрешно раселените лица, мигрантските работници, затворениците и притворениците, Генерален коментар бр. 15 на Комитетот за економски, социјални и културни права, параграф 16.
[12] Ибид., параграф 12, c (iii).
[13] Ибид., параграф 12, c (ii).
[14] Ибид., параграф 15.
[15] Генерален коментар бр. 15 на Комитетот за економски, социјални и културни права, параграф 56.
[16] Генерален коментар бр. 15 на Комитетот за економски, социјални и културни права, параграф 11.
[17] Секако дека не станува за збор за директни насоки или упатства, бидејќи неговите надлежности во оваа смисла се ограничени на основ на принципот на поделба на власта.