Правото на странец со законски престој во случај кога е задолжено напуштање на територијата

Анализа на Иван Штерјовски на пресудата на Европскиот суд за човекови права „Љатифи против Република Македонија“ (бр. 19017/16).

На 17.мај 2018 година, Европскиот суд за човекови права донесе пресуда во случајот Љатифи против Република Македонија, со која утврдува дека тужената држава сторила повреда на член 1 став 1 (а) и (б) од Протоколот 7 кон Конвенцијата за заштита на човековите права и основни слободи. Постапката пред Европскиот суд за човекови права, поведена од државјанка на Република Србија, која со решение за престанок на правото на азил е задолжена да ја напушти територијата на Република Македонија во рок од 20 дена, резултира во пресуда која е исклучително значајна и интересна од аспект на природата и опсегот на член 1 став 1 (а) и (б) од Протоколот 7 кон Конвенцијата. Во оваа куса анализа ќе се осврнеме на оцените и правната аргументација на кои Судот ја заснова пресудата, како и влијанието кое би требало да го има пресудата на постапките во кои странец со законски престој се задолжува да ја напушти територијата на Република Македонија.

Факти за случајот

Жалителката Ѓилизаре Љатифи е државјанка на Република Србија, по потекло од Косово. Во 1999 година, за време на вооружениот конфликт во Косово, нејзиното семејство пристигнува во Република Македонија.  По поднесено барање за признавање на азил од страна на нејзините родители (жалителката е малолетна во тој период), Министерството за внатрешни работи на РМ во 2005 година донесува решение со кое на жалителката ѝ се признава право на азил заради хуманитарна заштита и право на престој во Република Македонија. Со донесување на формални решенија, правото на азил и правото на престој ѝ се продолжуваат сѐ до 2014 година, кога Министерството за внатрешни работи на РМ донесува решение со кое на жалителката ѝ престанува правото на азил заради супсидијарна заштита и правото на престој, затоа што истата претставувала опасност за безбедноста на државата. Решението содржи наредба со која жалителката се задолжува да ја напушти територијата на Република Македонија во рок од 20 дена сметано од денот на правосилноста на решението.  

Во постапката која му претходи на донесувањето на решението за престанок на правото на азил, жалителката е сослушана пред Министерството за внатрешни работи. На разговорот воопшто не станало збор за околноста дека жалителката наводно претставува опасност по безбедноста на државата, на жалителката не ѝ бил предочен доказ, ниту пак и била дадена можност да се произнесе по овие наоди на Министерството за внатрешни работи.

Со тужба за поведување на управен спор пред Управниот суд на РМ, жалителката го оспорува првостепеното решение како арбитрарно, истакнувајќи дека нема докази дека жалителката претставува опасност по безбедноста на државата, а во постапката пред првостепениот орган не ѝ е дадена можност активно да учествува, односно да се произнесе по било каков доказ.  Управниот суд донесува пресуда со која ја одбива тужбата како неоснована. Во образложението на пресудата, Управниот суд на РМ наведува дека од Министерството за внатрешни работи добило класифицирана белешка од Управата за безбедност и контраразузнавање со назнака „строго доверливо“, која укажувала дека жалителката претставува закана за безбедноста на државата.  Управниот суд на РМ не открил никакви други детали од белешката по кои жалителката би можела да се произнесе

Жалителката ја обжалила пресудата со поднесување на жалба до Вишиот управен суд на РМ. Во жалбата помеѓу друго наведува дека од изразите кои ги користи Управниот суд на РМ во пресудата, очигледно е дека има одредени документи врз кои била заснована пресудата, а кои не се доставени до жалителката, ниту пак ѝ била дадена можност да се произнесе по истите. Вишиот Управен суд ја одбива жалбата како неоснована, првостепеното решение се потврдува како законито и станува правосилно. 

На 01.04.2016 година, жалителката поднесува жалба до Европскиот суд за човекови права за наводно сторена повреда на член 1 од Протоколот 7 кон Конвенцијата и член 13 од Конвенцијата за заштита на човеековите права и основните слободи („Конвенцијата“).

Тек на постапката пред Европскиот суд за човекови права

Во жалбата поднесена до Европскиот суд за човекови права жалителката тврди дека не ѝ биле обезбедени минимални процедурални гаранции во постапката во која е задолжена да ја напушти територијата на Република Македонија  со што е сторена повреда на член 1 став 1 (а) и (б) од Протокол 7 кон Конвенцијата, а постапката на ревизија пред надлежните судови не претставувала ефективен правен лек- повреда на член 13 од Конвенцијата. 

Владата на тужената држава вложила прелиминарен приговор во однос на ratione materiae,  бидејќи како што тврди немало наредба, одлука или мерка за протерување на жалителката, односно со наредбата содржана во решението за престанок на правото на азил на жалителката ѝ бил даден доброволен рок да ја напушти територијата на Република Македонија. Притоа, според Владата на тужената држава не постоел ризик жалителката да биде протерана, а во прилог на ова тврдење наведува дека ниту едно лице кое во Република Македонија престојува во врска со кризата на Косово од 1999 година не било протерано, а на жалителката откако на нејзино барање и било овозможено да патува за Република Србија за да обезбеди документи за да стапи во брак со нејзиниот невенчан сопруг ѝ бил одобрен повторен влез во Република Македонија.

Тужената држава вложува приговор и во однос на допуштеност на жалбата од аспект на исцрпеност на домашните правни лекови, тврдејќи дека жалителката не ги искористила сите правни лекови, поточно можноста да го регулира престојот согласно член 49 од Законот за странци, по основ на семејна заедница со државјанин на Република Македонија.  

Произнесувајќи се по наводите на жалителката дека во постапката не ѝ биле обезбедени минималните процедурални заштитни мерки, Владата на тужената држава навела  дека не е сторена повреда на член 1 од Протоколот 7 кон Конвенцијата, оспорената одлука е донесена од страна на надлежен орган, согласно закон и е оправдана во смисла на член 1 став 2 од Протоколот 7 кон Конвенцијата.  Во прилог на ова, Владата на тужената држава наведува дека жалителката била застапувана во постапката од адвокат, била сослушана пред донесувањето на одлуката и откако истата станала конечна, а нејзиниот случај бил предмет на судска ревизија во две инстанци.

Оцени на судот и диспозитив на пресудата

Бидејќи, тужената држава не оспорила дека жалителката законски престојувала на територијата на Република Македонија во моментот на донесувањето на одлуката со која се задолжува да ја напушти територијата на Република Македонија, судот во однос на прелиминарниот приговор за применливоста на член 1 од Протокол 7 кон Конвенцијата,  се ограничил да разгледа дали состојбата на жалителката по оспорената одлука може да се подведе под поимот протерување во рамки на значењето и опсегот на член 1 од Протокол 7. Притоа, судот забележал дека конечната одлука содржи експлицитна наредба со која на жалителката ѝ се наложува да ја напушти тужената држава во утврдениот рок, наредбата не е поништена или на друг начин ставена вон сила, а извршувањето на истата  не е предмет на било какви дополнителни формални барања. Согласно ова, судот оценил дека постои ризик жалителката да биде протерана врз основа на наредбата во било кое време,  односно конечната одлука на Министерството за внатрешни работи „треба да се смета, за сите практични цели, како мерка преземена за нејзино протерување, која спаѓа во опфатот на член 1 од Протоколот бр.7 кон Конвенцијата“. Од овие причини судот го отфрла прелиминарниот приговор за применливоста на Протоколот 7 кон Конвенцијата. 

При одлучувањето Судот ги земал во предвид и наводите на тужената држава дека ниту едно лице кое во Република Македонија престојува во врска со кризата на Косово од 1999 година не било протерано, како и дека на жалителката ѝ бил одобрен повторен влез во Република Македонија по нејзиното патување во матичната држава, но овие наводи не биле доволно за да го убедат судот дека наредбата со која жалителката се обврзува да ја напушти територијата на Република Македонија е вон сила. 

Судот го отфрлил и приговорот на тужената држава за неисцрпеност на правните лекови бидејќи  тужената држава не дала никаков аргумент или пример од домашната судска пракса дека барањето за регулирање на престој согласно член 49 од Законот за странци ќе довело до повторување на постапката која ја следело министерството при процената на ризикот и донесувањето на наредба согласно која жалителката била задолжена да ја напушти тужената држава. Судот наведува дека и под претпоставка жалителката да можела да го регулира престојот согласно член 49 од Законот за странци, одлуката за престој би се засновала на нејзиното семејство кое не е поврзано со жалбата поднесена до ЕСЧП.

Во оценување на основаноста на жалбените наводи за повреда на член 1 став 1 од Протоколот 7 кон Конвенцијата, судот наведува дека странците со законски престој во држава која го ратификувала протоколот не може да бидат протерани освен во случај на извршување на одлука донесена во согласност со закон. Притоа, забележува судот, зборот „закон“ се однесува не само на постоење на правен основ во домашното законодавство, туку и на квалитетот на предметниот закон, кој мора да биде достапен, предвидлив и да гарантира мерка за заштита од произволно вмешување од страна на извршните органи во остварувањето на правата кои се гарантирани со Конвенцијата. Според судот, барањето за предвидливост не значи обврска за државите да усвојат законски одредби во кои детално се набројани однесувањата кои може да резултираат со одлука за протерување на лице затоа што истото претставува закана за националната безбедност.  Но, како што наведува судот „дури и кога националната безбедност е во прашање, концептите на законитост и владеење на правото во едно демократско општество бараат мерките за депортација кои ги засегаат основните човекови права да бидат предмет на некаква форма на контрадикторна постапка пред независен орган или суд што е надлежен ефикасно да се изанализираат причините за нив и да се преиспитаат релевантните докази, ако е потребно со соодветни процедурални ограничувања за користењето на класифицирани информации. Лицето мора да биде во можност да го оспори тврдењето на извршната власт дека е загрозена националната безбедност“. На овој начин, судот недвосмислено упатува на обврската на државата да му обезбеди на странецот активно учество во постапката, можност да се запознае со доказите и да го оспори тврдењето на извршната власт дека е загрозена националната безбедност.

Понатаму, судот наведува „додека проценката на извршната власт за тоа што претставува закана за националната безбедност секако ќе има значителна тежина, независниот орган или суд мора да биде во можност да реагира во случаи каде повикувањето на овој концепт нема разумен основ во фактичката состојба или открива интерпретација на "националната безбедност" што е незаконска или спротивна на здравиот разум и произволна“.  

Несомнено, за да се смета дека во постапката биле почитувани минималните процедурални заштитни мерки, судот предвидува обврска за државата која го ратификувала протоколот да обезбеди темелно испитување на основите на кои се заснова тврдењето на извршните органи дека странецот претставува опасност за националната безбедност од страна на суд или друг независен орган. Во конкретниот случај, од класифицираната белешка која во редактирана форма била доставена до Европскиот суд за човекови права од страна на тужената држава, судот забележал дека единствениот факт кој бил доволен жалителката да се смета за ризик за безбедноста на државата било нејзиното наводно познавање и поддршка на други лица во извршување на кражби и акти на прикривање. Белешката не содржи никакви индикации од кои може да се утврди идентитетот ниту пак бројот на тие лица, како и односот на жалителката со нив доколку таков однос воопшто постои. Притоа, против жалителката не е поведена постапка за сторено кривично дело во тужената или трета држава, на жалителката не ѝ била посочена или дадена на увид белешката, ниту пак ѝ била дадена можност да се произнесе по истата. На овој начин според забележувањата на судот, жалителката била оневозможена да го презентира својот случај соодветно во понатамошната постапка на судска ревизија. Според наодите на Европскиот суд за човекови права, во постапката на ревизија судовите се ограничиле на чисто формално разгледување на оспорената одлука, а притоа ниту ја образложиле ревизијата која ја спровеле ниту пак се осврнале на значењето на зачувување на доверливоста на класифицираната белешка во постапката. На овој начин судовите не успеале да го подложат на суштинска ревизија тврдењето на извршните органи дека жалителката претставува опасност по безбедноста на државата.

Поради овие причини, судот оценил дека постои повреда на став 1 (а) и (б) од членот 1 од Протоколот 7 кон Конвенцијата.

Бидејќи, веќе утврдил повреда на членот 1 од Протоколот 7 , судот сметал дека не е неопходно да се испита дали постои повреда и на член 13 од Конвенцијата. Сепак, од забележувањата и оцените на судот кои се однесуваат на повредата на став 1(а) и (б) од член 1 од Протоколот 7,  недвосмислено произлегува дека во постапката на судска ревизија не бил соодветно преиспитан основот поради кој на жалителката ѝ престанало правото на азил, односно тврдењето на извршните органи дека жалителката претставува опасност за националната безбедност.

Значајни аспекти на случајот

Специфичните околности на овој случај (не се преземени активни мерки од државата насочени кон спроведување на решението за протерување, на жалителката на нејзино барање ѝ било одобрено да ја напушти територијата на Република Македонија за да прибави одредени документи од матичната држава по што ѝ бил одобрен повторен влез), иницирале длабински размислувања и оцени на судот во однос на природата и опсегот на минималните процедурални гаранции од член 1 став 1 од Протоколот 7 од протерувањето како автономен концепт, вклучително и од аспекти од кои поради поинакви околности/фактичка состојба не се произнел во сродни предмети како што се C.G. v. Bulgaria, Nolan and K. v. Russia, Paposhvili v. Belgium, Bolat v. Russia, Saeed v. Denmark , Naumov v. Albania и.т.н. 

Со пресудата се потврдува превентивниот карактер на член 1 од Протоколот 7, неговиот материјален опфат и на случаи во кои странец е задолжен да ја напушти територијата на државата, но протерувањето не е спроведено, ниту пак државата преземала мерки насочени кон присилно отстранување на странецот. Имено, од образложението на пресудата  несомнено произлегува позицијата на Европскиот суд за човекови права дека донесувањето на  одлука со која странецот се задолжува да ја напушти територијата на тужената држава,  која станала конечна и чие спроведување не зависи од донесување на друга подоцнежна одлука претставува протерување во смисла на член 1 ст. 1 од Протоколот 7.

Пресудата Љатифи против Република Македонија, предвидува недвосмислена обврска за државите кои го имаат ратификувано Протоколот 7  кон Конвенцијата да овозможат странецот да го оспори тврдењето на извршните органи дека претставува опасност по безбедноста на државата и  случајот соодветно да го презентира пред суд или друг независен орган кој ќе спроведе темелна ревизија на основите на кои се заснова тврдењето на извршните органи.  Постапувањето на извршните органи согласно оваа пресуда, ќе значи напуштање на досегашни пракси на Министерството за внатрешни работи на РМ да донесува одлуки со кои странец се задолжува да ја напушти територијата на Република Македонија затоа што претставува опасност за безбедноста на државата, без притоа да му се даде можност на странецот да се запознае со содржината на доказите и да го оспори тврдењето на извршните органи дека претставува опасност за националната безбедност. Притоа, доколку е неопходно треба да се применат соодветни процедурални ограничувања на користењето на класифицирани информации, но кои нема да му оневозможат на странецот активно учество во постапката.   Пресудата би требало да влијае и на Управниот суд и Вишиот управен суд на Република Македонија- при нивното идно постапување да вршат темелна ревизија на основаноста на тврдењето на извршните органи дека странецот претставува опасност за безбедноста на државата, како и во случаите во кои по друг основ  странец се задолжува да ја напушти територијата на Република Македонија.

Иако, од аспект на донесениот диспозитив на пресудата помалку важен, вреден е да се издвои уште еден аспект на образложението на пресудата – при отфрлањето на приговорот на тужената држава дека жалителката не ги искористила сите домашни правни лекови, односно можноста престојот во Република Македонија да го регулира согласно член 49 од Законот за странци, судот помеѓу другото наведува дека барањето за регулирање на престојот по овој член од Законот за странци се однесува на семејството на жалителката кое не е поврзано со жалбените наводи кои се доставени до Европскиот суд за човекови права. Кон ова забележување на судот ќе дополниме - можноста да го регулира престојот во Република Македонија по овој основ претставува право, но не и обврска на странецот.  Спротивно на ова, во пракса се забележуваат случаи (помеѓу нив и случајот на Ѓилизаре Љатифи) во кои на баратели на азил или лицата со признаено право на азил кои живејат во вонбрачна заедница со државјанин на Република Македонија од страна на извршните органи  им е сугерирано да го регулираат својот престој по тој основ. Ваквото постапување е недозволиво - од една страна претставува грубо мешање во остварувањето на правото на приватност и семеен живот, а од друга страна со истото постапување се занемаруваат природата и опсегот на правото на азил, кое во себе го вклучува, но и го надминува правото на престој во државата, односно се доделува на ранлива категорија на странци на кои им е неопходна меѓународна заштита.