Ограничување на слободата на движење без судска одлука
Собранието на РМ во
април 2018 донесе Закон за меѓународна и
привремена заштита. Со
овој Закон се уредуваат условите и постапката за добивање на право на
меѓународна заштита (право на азил), како и престанок, укинување и поништување
на право на азил на странец или лице без државјанство, правата и должностите на
барателите на право на азил и лицата на кои им е признаено право на азил во
Република Македонија. Во Глава 5 (Правна положба), Дел 1 од Законот
каде се уредува постапката за ограничување на слободата на движење на баратели
на азил.
Според членот 63 на
барателот на право на азил во исклучителни случаи
може да му се ограничи слободата на движење, ако други помалку принудни
алтернативни мерки согласно со националното законодавство (одземање
идентификациона исправа, редовно пријавување) не можат ефективно да се
применат.[1]
Според Членот 65 (Орган кој
донесува одлука за ограничување на слобода на движење) e Министерството за внатрешни работи. МВР донесува решение за изрекување мерка за ограничување на
движењето на барателот на право на азил во кое се утврдува рокот на траење на
мерката. Против решението барателот на право на азил има право да
поднесе тужба до надлежниот суд во рок од пет дена од денот на приемот на
решението. Тужбата не го одлага извршувањето на решението. Постапката пред надлежниот суд е итна.
Иницијатива до Уставен суд
Македонското
здружение на млади правници поднесе иницијатива до Уставниот суд за оспорување
на одредбите од ЗМПЗ член 63 и 65. Оспорените
одредби, како што е образложено во иницијативата, се во спротивност со
уставниот поредок на РСМ и тоа со член 12 кој ја штити слободата на човекот и
со член 8 алинеја 1 и 3 со кој основните
слободи и права на човекот и граѓанинот признати со меѓународното право и
утврдени со Уставот и владеењето
на правото се предвидени како темелни вредности на уставниот поредок. Повредите
на Уставот се сторени со:
Давањето надлежност на Министерството за внатрешни работи, како орган на државната управа, да одлучува за ограничување на слободата на движење на лицата баратели на право на азил (уредено со членот 65 од Законот), наместо тоа да го прави исклучиво суд, со што ја повредува одредбата од член 12 став 2 од Уставот на РМ која гласи „Никому не може да му биде ограничена слободата, освен со одлука на судот и во случаи и во постапка утврдена со закон“;
Непочитувањето на начелата на Европскиот суд за човекови права со кои се толкува Европската конвенција за човековите слободи и права како меѓународен договор ратификуван во согласност со Уставот на РМ со што се повредува членот 118 од Уставот на РМ.
Непрецизното уредување на случаите во кои може да биде ограничена слободата на движење на барателите на азил (член 63 став 1 од Законот) со што се повредува темелната вредност на уставниот поредок на РМ: владеењето на правото предвидена во член 8 алинеja 3.
I Давањето надлежност
на Министерството за внатрешни работи да одлучува за ограничување на слободата на движење на
барателите на азил со оспорениот член 65 од Законот
претставува повреда на член 12 став 4 од Уставот на РМ
Членот 12 став 2 од Уставот на РМ кој
ја штити слободата на човекот предвидува дека „Никому не може да му биде ограничена слободата, освен со одлука на
судот и во случаи и во постапка утвредна со закон“. Ставот 4 од овој член
гласи „Лицето лишено од слобода мора
веднаш, а најдоцна во рок од 24 часа од моментот на лишување од слобода, да
биде изведено пред суд, кој без одлагање ќе одлучи за законитоста на лишувањето
од слобода “. Ставот 2 на мошне јасен и недвосмислен начин предвидува
дека никому (независно дали се работи за државјанин на РМ или странец) не може
да му се ограничи слободата, освен со одлука на суд, под услови и постапка
предвидени со закон (Шкариќ С. Научно толкување – Устав на РМ стр. 168).
„Ограничувањето
на слобода на движење“ во оспорените одредби од Законот претставува de facto лишување од слобода
во смисла на членот 12 од Уставот на РМ и поради тоа мора да ги исполни гаранциите кои овој член ги воспоставува. Иако
го користи поимот „ограничување
на слободата на движење” сепак земајќи ги предвид основите, видот на мерките, начинот на
нивно спроведување и времетраењето, законодавецот со одредбите од членовите
63-66 од Законот суштински ги „лишува од слобода”
барателите на право на азил во смисла на членот 12 од Уставот на Република
Македонија. Според Шкариќ С „Правото
на слобода значи право на човекот на слободно движење, слободно дејствување и
слободно однесување“.
Европскиот
суд за човекови права (ЕСЧП) при примената на Европската конвенција за заштита
на човековите права и основни слободи, меѓународен договор кој е ратификуван во
РМ, има разработено судска практика со која воспоставува критериуми при ценење
дали некое лице е лишено од слобода или не. Според овој суд појдовна точка мора да биде
конкретната ситуација и мора да се води сметка за цел спектар на
критериуми, како што се видот, траењето, последиците и начинот на спроведување на односната мерка.[2]
Во
иницијативата понатаму се наведува дека судската одлука била задолжителна во
случаи на лишување од слобода што било потврдено и со претходни одлуки на
Уставниот суд, кој одлучувајќи по иницијатива за оценување на уставноста во
предметот У.бр. 63/2008-1 утврдил дека тргнувајќи од содржината на одредбата од
членот 12 и Амандманот III од Уставот произлегувало дека Уставот прокламирајќи
ја неприкосновеноста на слободата на човекот како негово основно право,
истовремено ги утврдува и основните услови и начинот на нејзиното ограничување,
така што утврдува дека никому не може да му биде ограничена слободата, освен со
одлука на судот и во случаи и во постапка утврдена со закон. Според тоа,
нејзиното ограничување морало да се врши со строго почитување на законските,
односно со закон пропишаните услови и постапка, со што се исклучувло секакво
самоволие на било кој орган. Посебна гаранција бил надлежноста на судот како
независен и самостоен орган кој одлучува за нејзиното ограничување.
ОДЛУКА НА УСТАВНИОТ СУД
Уставниот
суд на Република Македонија, на седницатa одржана на 10 јули 2019 година,
донесе Р Е Ш Е Н И Е дека НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на
членовите 63 и 65 од Законот за меѓународна и привремена заштита („Службен
весник на Република Македонија“ бр. 64/18).
Подносителот
на иницијативата ја оспорува уставноста на членовите 63 и 65 од Законот за
меѓународна и привремена заштита („Службен весник на Република Македонија“ број
64/2018), при што цени дека се повредуваат одредбите од член 12 став 1, 2 и 4,
но и член 8 алинеи 1 и 3 и член 118 од Уставот на Република Македонија.
Наводите во иницијативата се однесуваат на колизија на членот 63 и 65 од
Законот за меѓународна и привремена заштита („Службен весник на Република
Македонија“ број 64/2018) со посочените уставни одредби, Судот оцени дека се
неосновани од следните причини:
Eдно
од основните барања за интеграција на Република Северна Македонија во
Eвропската Унија е усоглaсување на националното законодавство со
законодавството на Европската Унија. Во тој контекст, Судот утврди дека со
новиот Закон за меѓународна и привремена заштита се изврши висок степен на
усогласување со европското acquis односно законодавство во областа на азилот
односно меѓународната заштита, што е констатирано и во Извештајот на Европската
Унија за напредокот на Република Македонија за 2018 година.
Со
Законот за меѓународна и привремена заштита се врши делумно усогласување со
европските директиви во областа на азилот односно меѓународната заштита.
Во
однос на наводите на подносителот на иницијативата дека со членот 63 е повреден
член 12 и член 8 алинеи 1 и 3, односно се повредени основните човекови права и
слободи признати со меѓународното право и утврдени со Уставот, Судот оцени дека
истите се неосновани од причина што во член 12 став 2 од Уставот на Република
Северна Македонија децидно е утврдено дека: „Никому не може да му биде
ограничена слободата, освен со одлука на судот и во случаи и постапка утврдена
со закон“, со што произлегува дека ограничувањето на слободата може да биде во
случаи и во постапка утврдена со закон што е испочитувано во однос на
оспорените членови од Законот за меѓународна и привремена заштита.
Воедно,
Законот за меѓународна и привремена заштита децидно и недвосмислено го утврдува
Министерството за внатрешни работи како орган кој што може да ја изрече
мерката, поради фактот што постапката е управна и се однесува за случаи кои се
во фаза на одлучување во прв степен. Исто така, во Законот е нормативно
утврдена можноста за тужба пред управен суд, со што е испочитувано уставно
загрантираното право на тужба односно на ефективен правен лек.
Воедно,
компаративно гледано, Судот утврди дека во националните законодавства кои што
ја регулираат областа на азил, односно меѓународната заштита во земјите во
регионот (Република Хрватска и Република Словенија кои се земји членки на
Европската Унија), но и во Законот за меѓународна заштита на Црна Гора која
веќе ги има отпочнато преговорите за членство во Европската Унија, мерката
ограничување на слобода на движење на барателот на право на азил е идентично
регулирана.
Воедно,
Законот за меѓународна и привремена заштита децидно и недвосмислено го утврдува
Министерството за внатрешни работи како орган кој што може да ја изрече
мерката, поради фактот што постапката е управна и се однесува за случаи кои се
во фаза на одлучување во прв степен. Исто така, во Законот е нормативно
утврдена можноста за тужба пред управен суд, со што е испочитувано уставно
загрантираното право на тужба односно на ефективен правен лек.
Законот
за меѓународна и привремена заштита во фазата на негово изготвување беше
доставен на мислење до Европската комисија во Брисел, како и преку
Канцеларијата на УНХЦР во Скопје до седиштето на УНХЦР во Женева и во истиот се
земени во предвид, соодветно анализирани и инкорпорирани нивните забелешки.
Имајќи
го предвид претходно наведеното Судот оцени дека оспорените одредби од
членовите 63 и 65 од Законот за меѓународна и привремена заштита („Службен
весник на Република Македонија“ бр. 64/2018) се во согласност со член 12
ставови 1, 2 и 4, член 8 алинеји 1 и 3 и членот 118 од Уставот.
АНАЛИЗА
Подносителите
на иницијативата пред уставниот суд сметаат дека членовите од ЗМПЗ се неуствавни
од причина што овозможуваат Министерот за внатрешни работи со свое решение да
ја ограничува слободата на барателите на право на азил и нив да ги третира како
притворени лица. Според нив слободата на движење може да ја ограничува само
судот со своја одлука, а не и управен орган со решение како управен акт. Законот не може да ја ограничува слободата, туку може да ги
пропишува само условите под кои се остварува тоа ограничување
Спротивно
на тоа Уставниот суд смета дека членот 12 став 2 од Уставот на
Република Северна Македонија не треба да се толкува кумулативно, односно според
Уставниот суд тоа може да се цени алтернативно, граѓанинот може да биде лишен
од слобода кога таквиот случај е предвиден со закон и кога за тоа постои одлука
на судот за негово лишување од слобода.
Како
што ќе наведе професорот Шкариќ во неговото правно мислење овој судир го
радикализира прашањето на човековите права дали се уставна или законска
материја?[3]
Кога
ќе се чита образложението на Решението на Уставниот суд се добива впечаток дека
Уставните судии при својата аргументација се обидуваат да дадат повеќе неправни
отколку правни факти. Се спомуваа барањето на Европската Унија за усогласување
на македонското законодавство со европското acquis, со европските директиви.
Судот Се повикува и на компаративни законодавствата
како на пр. Словенија, Хрватска и Црна Гора кои што според судот имале
идентични формулации во нивните закони. Судот користи и информации кои што ги
добил од предлагачот на законот како на пр. “Законот
за меѓународна и привремена заштита во фазата на негово изготвување беше
доставен на мислење до Европската комисија во Брисел, како и преку
Канцеларијата на УНХЦР во Скопје до седиштето на УНХЦР во Женева и во истиот се
земени во предвид, соодветно анализирани и инкорпорирани нивните забелешки”.
Спротивно на ова Судот воопшто не се впушта во
аргументација од кои причини пристапил кон дерогација на веќе воспоставената
пракса каде што Уставниот суд, одлучувајќи по иницијатива за оценување на уставноста во предметот У.бр.
63/2008-1 одлучил дека судската одлука била задолжителна во случаи на лишување
од слобода.[4]
Оспорениот
член предвидува судска заштита на слободата на движење кога таа е ограничена со
решението на Министерството за внатрешни работи. Барателот на право на азил има
право да поднесе тужба против првостепеното решение до Управниот суд. Но самата
судската заштита преку Управниот суд во вакви случаи е квази судска заштита,
затоа што Управниот суд првенствено ја цени законитоста на решението. А тоа
секој пат е законито, бидејќи решението се донесува врз основа на закон
(формална закониотост). [5]
Како
се спроведува правната заштита во случаите на ограничување на слободата на
движење може да видиме од пресудата на Управниот суд У-6.бр.193/2019. Странецот
Х.А. поднел барање за азил во РМ на 22.03.2019 година. Од страна на
министерството за внатрешни работи на 03.04.2019 било донесено решение за
ограничување на слободата на движење во период од три месеци. Во законскиот рок од 5
дена согласно законот за меѓународна и привремена заштита, против решението на
МВР е поднесена тужба до Управниот суд. Иако
според законот постапката пред Управниот суд е итна имајќи предвид дека се
работи за ограничување на слобода на движење Управниот суд ден 17.10.2019
година (6 месеци по поднесување на
тужбата) Управниот суд најде дека, тужбата на тужителот е неоснована.
Управниот
суд воопшто не ја согледал итноста на самата постапка, доколку барателот на
азил чека “правда” од судот тој ќе треба да помине долги месеци во
притвор само врз основа на решение на админстративен орган. Ова е во целосна
спротивност со праксата на ЕСЧП како и компаративните искуства во некои од
земјите на ЕУ како што Уставниот суд сака да споредува, кај нив во најмала рака
судовите по автоматизам прават ревизија на одлуките на административните органи
во случаите на ограничување на слободата на движење.
Слободата
е највисок закон. Ограничен е само со повисока слобода (Acton). Кон нејзино
ограничување мора да се пристапува внимателно, бидејќи е општочовечка вредност,
припаѓа на сите живи човечки суштества, вклучувајќи ги и барателите на право на
азил.
Решението
со кое не се поведува постапка за оценување на уставноста на наведените членови
може да се оцени како еден од најслабите акти донесени во досегашната историја
на уставното судство во РСМ (1963- 2018).[6]
[1] Исклучителните случаи од ставот (1) на овој член единствено
се:
- утврдување и проверка на идентитет и
државјанство,
- утврдување на фактите и околностите врз основа на
кои е поднесено барањето за право на азил, а кои не можат да се утврдат без ограничување
на движење, посебно ако се процени дека постои ризик од бегство,
- Заштита на јавниот ред или националната безбедност
или
- задржување на странецот заради постапка согласно со
прописите за странци за враќање на странци кои нелегално престојуваат во
земјата, со цел да се подготви враќањето или да се спроведе процесот на
отстранување, а веќе имал пристап до постапката за признавање на право на азил,
а постои разумен основ да се верува дека поднел барање за меѓународна заштита
со цел да се одложи или отежни извршувањето на одлуката за враќање.
(3) Ризикот од бегство на барателот на право на азил
се проценува врз основа на факти и околности за конкретен случај, посебно
земајќи ги предвид и претходните обиди за самоволно напуштање на Република
Македонија, одбивање да се провери и утврди неговиот идентитет, прикажување на
лажни податоци за неговиот идентитет и државјанство.
[2] Информативна белешка за судската пракса
на Судот бр. 150, март 2012, Austin and others v the United Kingdom
(Application no. 39692/09),
<https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22fulltext%22:[%22Austin%20and%20others%20v%20the%20United%20Kingdom%22],%22documentcollectionid2%22:[%22GRANDCHAMBER%22,%22CHAMBER%22],%22itemid%22:[%22001-123357%22]}> пристапено на 15.05.2018
[3] Проф. Д-рСветомир Шкариќ, Младите правници
наспроти Уставниот суд достапно на следниот линк
[4] Во Иницијативата се
наведува и Одлуката на Уставниот суд од 8 април 2009 година со која се
укинуваат став 1 и став 6 од членот 345 на Законот за кривична постапка. Двата
става од наведениот член на Законот за кривична постапка се укинати заради тоа
што со нив законодавецот за себе го резервирал правото да одлучува (ex legem)
за притвор на осудени лица на казна од пет или повеќе години затвор, а не за
притворот да одлучува судот. За притворот може да одлучува само судот, а не и
Собранието како законодавен орган, преку императивна норма која не може никој
да ја оспорува. Преку наведената одлука, Уставниот суд прави јасна разлика
помеѓу судската и законодавната власт, недозволувајќи и на последната да
одлучува за прашања од кривичноправен карактер.
[6] Проф.
Д-рСветомир Шкариќ, Младите правници
наспроти Уставниот суд достапно на следниот линк